Face à la persistance de l’habitat indigne dans le paysage immobilier français, les pouvoirs publics disposent de l’arme ultime qu’est l’expropriation. Cette procédure, qui prive les propriétaires de leurs biens dans un objectif d’intérêt général, prend une dimension particulièrement sensible lorsqu’elle s’applique aux immeubles insalubres occupés. La question du relogement des occupants devient alors centrale, cristallisant les tensions entre droit de propriété, lutte contre l’habitat indigne et protection des personnes vulnérables. Les situations où l’expropriation s’opère sans solution de relogement soulèvent des problématiques juridiques complexes, à la croisée du droit administratif, du droit de l’urbanisme et des droits fondamentaux.
Le cadre juridique de l’expropriation pour insalubrité en droit français
L’expropriation des immeubles insalubres s’inscrit dans un arsenal juridique précis, fruit d’une évolution législative constante visant à renforcer la lutte contre l’habitat indigne. Le Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique pose les principes généraux, mais c’est principalement dans le Code de la santé publique et le Code de la construction et de l’habitation que se trouvent les dispositions spécifiques aux immeubles insalubres.
La loi ELAN du 23 novembre 2018 a substantiellement modifié ce cadre en simplifiant les procédures et en renforçant les pouvoirs des autorités publiques. Cette réforme a notamment été complétée par l’ordonnance n°2020-1144 du 16 septembre 2020 relative à l’harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations, qui a créé un régime unifié de police de la sécurité et de la salubrité des immeubles.
Les conditions légales de l’expropriation pour insalubrité
Pour qu’une procédure d’expropriation soit engagée sur le fondement de l’insalubrité, plusieurs conditions cumulatives doivent être remplies :
- L’immeuble doit faire l’objet d’un arrêté d’insalubrité irrémédiable pris par le préfet (article L. 511-9 du CCH)
- Une enquête publique doit être menée pour établir l’utilité publique de l’opération
- Une déclaration d’utilité publique (DUP) doit être prononcée par arrêté préfectoral
- Un arrêté de cessibilité doit désigner précisément les biens à exproprier
La procédure d’expropriation des immeubles insalubres présente certaines spécificités par rapport à l’expropriation de droit commun. Notamment, l’article L. 511-1 du Code de l’expropriation prévoit une procédure accélérée, dite d’extrême urgence, qui peut être mise en œuvre lorsque l’insalubrité est particulièrement grave et présente un danger imminent pour les occupants ou le voisinage.
Le juge de l’expropriation joue un rôle central dans cette procédure. Il est chargé de prononcer l’ordonnance d’expropriation qui transfère la propriété à la collectivité expropriante et de fixer les indemnités d’expropriation. Ces indemnités sont calculées selon des règles particulières lorsqu’il s’agit d’immeubles insalubres, avec une possible diminution en raison de l’état de dégradation du bien.
La jurisprudence du Conseil d’État et de la Cour de cassation a précisé au fil du temps les contours de cette procédure, notamment en ce qui concerne le contrôle de proportionnalité entre l’atteinte portée au droit de propriété et l’objectif d’intérêt général poursuivi. L’arrêt Bitouzet (CE, 3 juillet 1998) constitue à cet égard une référence incontournable, posant les bases du contrôle juridictionnel des expropriations.
L’obligation de relogement : principes et exceptions
Le relogement des occupants d’immeubles insalubres constitue un enjeu majeur des procédures d’expropriation. Le droit au logement, reconnu comme objectif à valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel (décision n°94-359 DC du 19 janvier 1995), implique que les pouvoirs publics ne peuvent laisser des personnes sans solution d’hébergement, particulièrement lorsque c’est leur action qui provoque la perte du logement.
Le Code de la construction et de l’habitation établit clairement, à l’article L. 521-1, que les occupants sont des occupants protégés qui bénéficient d’un droit à relogement ou à hébergement. L’article L. 521-3-2 précise que l’obligation de relogement pèse sur la personne publique qui a pris l’initiative de l’expropriation, généralement la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI).
Modalités pratiques du relogement
Le relogement doit répondre à certaines caractéristiques pour être considéré comme valable :
- Il doit correspondre aux besoins et aux possibilités des occupants
- Il doit être définitif (sauf cas particuliers où un hébergement temporaire peut être proposé)
- Il doit être situé dans un périmètre géographique permettant de maintenir les conditions de vie des occupants (proximité du lieu de travail, des établissements scolaires, etc.)
- Le loyer doit être adapté aux ressources des occupants
La jurisprudence a progressivement défini les contours de cette obligation. Ainsi, la Cour de cassation a jugé que le relogement devait être conforme aux normes de décence (Cass. 3ème civ., 17 décembre 2008, n°07-18.690). Le Conseil d’État a quant à lui précisé que l’obligation de relogement s’appliquait même aux occupants sans titre, dès lors qu’ils occupaient effectivement les lieux (CE, 27 janvier 2016, n°373898).
Les exceptions à l’obligation de relogement
Si le principe est celui du relogement, certaines situations peuvent justifier légalement son absence. Ces exceptions sont strictement encadrées par les textes et la jurisprudence :
Premièrement, les occupants entrés par voie de fait après la notification de l’arrêté d’insalubrité ne bénéficient pas de la protection accordée par le Code de la construction et de l’habitation. L’article L. 521-1 exclut explicitement du champ des occupants protégés les personnes ayant pénétré dans les lieux sans droit ni titre après la notification de l’arrêté.
Deuxièmement, en cas de péril imminent nécessitant une évacuation d’urgence, l’hébergement peut être temporairement impossible à organiser. Dans ce cas, la jurisprudence admet que la protection des personnes prime sur le droit au logement, à condition que des solutions soient recherchées dans les plus brefs délais.
Troisièmement, le refus abusif des propositions de relogement par les occupants peut conduire à une situation où l’expropriation s’effectue sans relogement effectif. Le juge administratif apprécie au cas par cas le caractère abusif du refus, en tenant compte notamment de l’adéquation des offres avec la situation des occupants.
Ces exceptions ne dispensent toutefois jamais totalement l’autorité expropriante de son obligation de rechercher des solutions. La Cour européenne des droits de l’homme veille à ce que ces exceptions ne conduisent pas à des violations du droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.
Les conséquences juridiques d’une expropriation sans relogement
Lorsqu’une expropriation d’immeuble insalubre s’effectue sans que le relogement des occupants soit assuré, diverses conséquences juridiques peuvent en découler, tant pour les personnes expropriées que pour les autorités publiques responsables.
Sur le plan du contentieux administratif, l’absence de relogement peut fragiliser la légalité de la procédure d’expropriation. Si l’obligation de relogement n’a pas été respectée sans que l’une des exceptions légitimes puisse être invoquée, les occupants peuvent saisir le juge administratif d’un recours pour excès de pouvoir contre les actes administratifs de la procédure. Le Conseil d’État a ainsi eu l’occasion de rappeler que le respect des droits des occupants constituait une condition de légalité de la procédure (CE, 22 février 2010, n°326262).
Les occupants évincés sans relogement peuvent également engager la responsabilité de la personne publique sur le fondement de la faute. Le non-respect de l’obligation de relogement constitue en effet un manquement à une obligation légale susceptible d’engager la responsabilité administrative de la collectivité expropriante. Les préjudices indemnisables peuvent inclure le coût d’un relogement privé, les frais de déménagement précipité, ou encore le préjudice moral lié à la situation de précarité résidentielle.
Le recours au juge judiciaire
Parallèlement aux recours administratifs, les occupants peuvent saisir le juge judiciaire, notamment le juge des référés, pour obtenir des mesures d’urgence. Sur le fondement de l’article 809 du Code de procédure civile, ils peuvent demander la suspension de l’expulsion effective tant qu’une solution de relogement n’a pas été trouvée.
La jurisprudence de la Cour de cassation reconnaît que le juge des référés peut ordonner des mesures conservatoires ou de remise en état pour prévenir un dommage imminent ou faire cesser un trouble manifestement illicite (Cass. 3ème civ., 15 octobre 2015, n°14-23.612). L’absence de relogement en violation des dispositions légales peut caractériser un tel trouble.
En matière d’indemnisation, le juge de l’expropriation peut être saisi pour déterminer une indemnité complémentaire liée à l’absence de relogement. Cette indemnité vient s’ajouter à l’indemnité principale d’expropriation et aux indemnités accessoires traditionnelles. Elle vise à compenser le préjudice spécifique résultant de la violation de l’obligation de relogement.
Les recours supranationaux
Au-delà des recours internes, les personnes expropriées sans relogement peuvent, après épuisement des voies de recours nationales, saisir la Cour européenne des droits de l’homme. Deux fondements principaux peuvent être invoqués :
- L’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme protégeant le droit au respect de la vie privée et familiale, dont la jurisprudence a déduit un certain nombre d’obligations positives en matière de logement
- L’article 1er du Protocole n°1 à la Convention, qui protège le droit de propriété et encadre strictement les conditions dans lesquelles une personne peut être privée de ses biens
La Cour de Strasbourg a développé une jurisprudence exigeante en matière d’expulsions et d’expropriations, imposant aux États de respecter un juste équilibre entre les intérêts en présence et de prévoir des garanties procédurales adéquates (CEDH, 24 avril 2012, Yordanova et autres c. Bulgarie, n°25446/06).
Ces différentes voies de recours constituent un filet de protection pour les occupants d’immeubles insalubres expropriés sans relogement, mais leur efficacité reste souvent limitée par la longueur des procédures et la difficulté d’obtenir des mesures véritablement satisfaisantes dans l’urgence.
L’équilibre délicat entre lutte contre l’habitat indigne et protection des occupants
La question de l’expropriation sans relogement met en lumière la tension permanente entre deux impératifs de politique publique : d’une part, la nécessité d’éradiquer l’habitat indigne qui représente un danger pour ses occupants et parfois pour le voisinage ; d’autre part, l’obligation de garantir le droit au logement des personnes vulnérables.
Cette tension se manifeste particulièrement dans les zones tendues, où la crise du logement complique considérablement la mission des collectivités territoriales. Dans les grandes métropoles comme Paris, Lyon ou Marseille, le manque de logements sociaux disponibles peut rendre quasiment impossible le respect strict de l’obligation de relogement, malgré la volonté des pouvoirs publics.
Le législateur a tenté d’apporter des réponses à cette problématique, notamment à travers la loi ALUR du 24 mars 2014 et la loi ELAN du 23 novembre 2018, qui ont renforcé les outils de lutte contre l’habitat indigne tout en consolidant les droits des occupants. Ces réformes ont notamment élargi les possibilités d’intervention des opérateurs publics et amélioré la coordination entre les différents acteurs impliqués.
Le rôle des acteurs institutionnels
Face à la complexité de ces situations, plusieurs acteurs institutionnels interviennent, avec des missions complémentaires mais parfois des objectifs divergents :
- Les communes et EPCI, en première ligne pour la lutte contre l’habitat indigne et responsables du relogement
- Les préfectures, qui peuvent se substituer aux maires défaillants et coordonnent l’action des services de l’État
- Les Agences Régionales de Santé (ARS), qui interviennent dans le constat de l’insalubrité
- Les bailleurs sociaux, sollicités pour proposer des solutions de relogement
- Les associations de défense du droit au logement, qui accompagnent les occupants dans leurs démarches
La coordination entre ces différents acteurs constitue un enjeu majeur pour éviter les situations où l’expropriation s’effectue sans relogement. Des instances comme les Pôles départementaux de lutte contre l’habitat indigne (PDLHI) ont été créées pour faciliter cette coordination, mais leur efficacité varie considérablement selon les territoires.
La jurisprudence joue également un rôle important dans la recherche de cet équilibre délicat. Les juridictions administratives et judiciaires ont progressivement affiné leur contrôle, adoptant une approche de plus en plus concrète et individualisée. Le Conseil d’État a ainsi jugé que l’administration devait procéder à une évaluation précise de la situation personnelle de chaque occupant avant de procéder à une expulsion (CE, 23 décembre 2016, n°394819).
Les populations particulièrement vulnérables
Certaines catégories de population sont particulièrement exposées aux risques d’expropriation sans relogement effectif. Il s’agit notamment :
Des personnes en situation administrative précaire, dont les droits au relogement sont théoriquement reconnus par les textes mais souvent difficiles à faire valoir en pratique. La jurisprudence reconnaît que l’obligation de relogement s’applique indépendamment de la régularité du séjour (CE, 26 novembre 2012, n°352420), mais les solutions proposées sont parfois inadaptées.
Des personnes âgées à faibles ressources, pour lesquelles le déracinement consécutif à l’expropriation peut avoir des conséquences dramatiques. La loi prévoit des dispositions spécifiques pour ces situations, notamment en termes de délais et d’accompagnement, mais leur mise en œuvre reste souvent insuffisante.
Des familles nombreuses, pour lesquelles la pénurie de grands logements dans le parc social complique considérablement le relogement. Le défenseur des droits a eu l’occasion de souligner cette difficulté structurelle dans plusieurs de ses rapports annuels.
Pour ces populations vulnérables, l’expropriation sans relogement adapté constitue une double peine : à la précarité initiale qui les a souvent conduites à occuper un logement insalubre s’ajoute l’aggravation de leur situation résidentielle. Cette réalité questionne l’efficacité des politiques publiques de lutte contre l’habitat indigne et appelle à une réflexion sur les moyens d’action alternatifs.
Vers des solutions innovantes pour concilier expropriation et droit au logement
Face aux difficultés récurrentes rencontrées dans la mise en œuvre du relogement des occupants d’immeubles insalubres expropriés, diverses approches innovantes émergent, tant sur le plan juridique qu’opérationnel. Ces solutions visent à dépasser l’opposition apparente entre éradication de l’habitat indigne et protection des droits des occupants.
Une première piste consiste à privilégier des interventions graduées avant d’en arriver à l’expropriation. Les opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) et les programmes d’intérêt général (PIG) permettent d’accompagner les propriétaires dans la réhabilitation de leur bien, tout en maintenant les occupants dans les lieux. Ces dispositifs, soutenus par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), offrent des subventions conséquentes qui peuvent atteindre jusqu’à 80% du montant des travaux pour les propriétaires modestes.
Lorsque l’expropriation s’avère inévitable, le phasage des opérations peut constituer une solution pertinente. Plutôt que de procéder à l’éviction simultanée de tous les occupants d’un immeuble ou d’un îlot, il est possible d’organiser des relogements progressifs, au fur et à mesure de la disponibilité des solutions alternatives. Cette approche nécessite une coordination fine entre les services d’urbanisme, les bailleurs sociaux et les services sociaux, mais elle permet d’éviter les situations de rupture brutale.
Les outils juridiques innovants
Sur le plan juridique, plusieurs outils peuvent être mobilisés pour faciliter le relogement :
- Le bail à réhabilitation, qui permet à un organisme de prendre en charge la rénovation d’un logement en contrepartie de sa gestion locative pendant une durée déterminée
- Le bail réel solidaire (BRS), qui dissocie la propriété du foncier de celle du bâti pour permettre l’accès à la propriété à coût maîtrisé
- Les conventions d’usufruit locatif social, qui permettent à un bailleur social de gérer temporairement des logements privés pour y loger des personnes modestes
Ces dispositifs peuvent être utilisés en complément des procédures d’expropriation traditionnelles pour augmenter l’offre de relogement disponible. Ils présentent l’avantage de mobiliser le parc privé en plus du parc social, souvent saturé dans les zones tendues.
L’intermédiation locative constitue également une solution intéressante. Dans ce dispositif, une association agréée loue des logements à des propriétaires privés pour les sous-louer à des ménages en difficulté. L’association garantit le paiement du loyer et l’entretien du logement, ce qui sécurise le propriétaire tout en permettant l’accès au logement de personnes qui en seraient normalement exclues. Les collectivités territoriales peuvent soutenir financièrement ces dispositifs pour faciliter le relogement des personnes expropriées.
Les partenariats public-privé
Le développement de partenariats public-privé offre également des perspectives prometteuses. Des opérateurs comme les sociétés d’économie mixte (SEM) ou les organismes de foncier solidaire (OFS) peuvent intervenir en complément de l’action publique directe. Leur statut hybride leur permet souvent une plus grande souplesse dans la gestion des opérations d’aménagement et de relogement.
Des expérimentations innovantes ont été menées dans plusieurs métropoles françaises. À Marseille, suite à l’effondrement des immeubles de la rue d’Aubagne en novembre 2018, une société publique locale d’aménagement d’intérêt national (SPLA-IN) a été créée spécifiquement pour traiter l’habitat dégradé du centre-ville. Cette structure dispose de prérogatives étendues en matière d’acquisition foncière et de relogement, et peut mobiliser des financements croisés de l’État, des collectivités et de partenaires privés.
À Roubaix, le dispositif « Maisons à 1 euro » permet à des ménages modestes de devenir propriétaires d’un logement dégradé pour un prix symbolique, à condition de s’engager à le réhabiliter selon des normes précises. Ce type d’innovation sociale permet de transformer le problème de l’habitat indigne en opportunité d’accession sociale à la propriété, tout en évitant les expropriations sans relogement.
Ces différentes approches témoignent d’une évolution de la conception de la lutte contre l’habitat indigne, qui ne se limite plus à l’éradication des logements insalubres mais intègre pleinement la dimension sociale et humaine de la question. Cette vision holistique apparaît comme la voie la plus prometteuse pour résoudre durablement les situations d’expropriation sans relogement, en transformant la contrainte juridique en opportunité de rénovation urbaine et d’innovation sociale.